巴基斯坦议会民主制的曲折发展

发布时间: 2011-07-04      访问次数: 484

                  朱正梅

内容提要  1947年巴基斯坦独立建国选择了西方议会民主制政体,60余年来议会民主制度在巴发展可谓艰难曲折。1956年巴颁布第一部宪法确立议会制,1958年即被军人政权颠覆,此后议会民主制经历了与军人统治的三次交替,直至今天议会民主制重又复归。巴基斯坦议会民主制道路如此坎坷的主要原因在于穆斯林民族理论是巴基斯坦立国的基石,巴基斯坦国内外矛盾错综复杂以及与议会制度紧密相连的选举制度和政党制度不健全。尽管如此,巴基斯坦政治体制是议会民主制的趋势。

关键词   巴基斯坦    议会民主制     曲折

一、巴基斯坦议会民主制的艰难建立

巴基斯坦原属英印殖民地,1947年根据蒙巴顿分治方案与印度分别成为英联邦的两个自治领。1947811日,巴基斯坦制宪议会选举穆斯林联盟主席穆罕默德阿里真纳为制宪议会主席。814日,英国正式把权力移交给巴基斯坦制宪议会,巴基斯坦宣告独立,真纳被英王委任为巴基斯坦第一任总督,里阿夸特阿里汗被真纳任命为内阁总理。独立伊始,国父真纳及其紧密同伴并没有为新国家的政治结构设计出一幅蓝图,他们为追求独立贡献了太多的精力和时间。因此,巴基斯坦建国之初,沿用了1935年印度政府法,选择了熟悉的议会制度

真纳计划用两年左右完成制宪,以确立议会制度。但是议会制民主在巴基斯坦的建立并不顺利,制宪历经波折。1948911日真纳病逝,给予新生的巴基斯坦沉重的打击。失去公认的领袖,各种政治势力都带着相互冲突的目标和意识形态出来要求得到肯定。195110月里阿夸特阿里汗被刺,更加重了巴基斯坦政治危机。巴基斯坦无一个公认的有声望的领导人,各种政治势力竞相争斗,政府更迭,政局动荡。19534月,因穆斯林正统派反对阿赫默迪亚少数派运动引起国内政治冲突,以及东、西巴间的语言冲突,导致中央权力斗争激烈,尤其表现在制宪议会与总督的权力争夺和总督与总理的矛盾激化,总督古拉姆穆罕默德以总理克瓦贾纳泽姆丁无能维持法律和秩序为由,解除了纳泽姆丁总理职务。制宪议会用拒绝开会以示抗议,时间长达6个月,使巴基斯坦代议制政治陷入停顿。此后,随着制宪议会与总督之间的权力斗争不断,19541024日,古拉姆穆罕默德总督以制宪会议没有人民性为由,解散了制宪议会和内阁,宣布年监视塔处于紧急状态。存在7年之久的巴基斯坦第一届制宪议会无所作为地结束了,巴基斯坦代议制政治发展遭遇了极大挫折,巴基斯坦仍然没有宪法,没有立法机构。

19556月由各省立法机构选举产生了第二个制宪议会,恢复了制宪工作。在总理穆罕默德阿里波格拉的积极努力下,制宪议会工作取得重大进展,终于在1956229日制定出巴基斯坦第一部宪法。宪法规定巴基斯坦是英联邦的一个伊斯兰共和国;实行联邦制和代议制。根据宪法内容,议会实行一院制,即国民议会为巴基斯坦国家立法机构,议员由成人选举人直接选举,任期5年;国民议会有306个席位,东、西巴间平均分配。总统由国民议会和省议会组成选举团选举产生,任期5年,可以连选连任。总统若不称职,经过国民议会3/4代表批准,可以罢免其职务。总理和内阁部长由总统从国民议会议员中任命,总统权力受掌握实权的总理及内阁的限制,必须按总理和内阁的建议行使权力。总统有权否决国家议会通过的法案,但国民议会2/3的多数可以否决总统的这个否决权;总统有权建议修改国民议会通过的法案,但总统的修改得经议会多数票的同意。总统在议会休会期间有权发布法令,但议会会议开始后六周,总统颁布的法令即告期满。宪法于323日生效,巴基斯坦的议会制得以确立。

二、议会民主制的曲折发展历程

19563月宪法生效后,因为遭到反对派的强烈反对,未能有效实施,巴基斯坦的议会民主制度没有得到稳固和正常运行。国内各种矛盾依然尖锐,政治混乱不已,政府更换频繁,19563-195810月的两年半时间里,两易总统,五易总理1958107日依斯坎德尔米尔扎总统依赖陆军总司令阿尤布汗的支持,宣布实行军事管制法。米尔扎把政府无能的所有责任归咎于政治家们,解散了中央和地方政府,取消了所有政党,废除了宪法。19581027日,阿尤布汗指责米尔扎同其他任何政党的政治家一样对国家政治形势的恶化负有责任,把米尔扎赶下了总统宝座,作为首席军法执行官接管了所有权力,开了军人执政的先河。从此,巴基斯坦议会民主制进入了与军人统治反复较量和交替的三次循环。

第一次,从195810月阿尤布汗将军上台至19777月佐布托政府被推翻,这次交替虽然军人统治时间长达13年,民选政府只存在5年,但民选政府时期却是巴基斯坦议会民主制独的重要发展时期,1973年的布托宪法完善了巴基斯坦议会制度。

阿尤布汗将军反对搞议会民主,认为西方现行的议会民主制太复杂,在文盲众多的巴基斯坦很难实行,只会使社会更加分离。治理巴基斯坦,必须有一个强有力的中央政府。但与此同时,阿尤布汗在其统治期间没能封闭议会。阿尤布汗在执政的最初两年禁止政党活动,,取消公民自由权,限制新闻出版自由,建立特别军事法庭,实行基本民主制。1960年初阿尤布汗被选为新一届政府总统后就希望统治合法化,制定新宪法。196231日新宪法颁布,68日召开国民议会第一次会议时生效。阿尤布宪法的主要内容是:政府采用总统制,巴实行联邦制,议会采用一院制,国民议会由156个席位组成,席位在东、西巴平均分配,其中有6个席位专门保留给妇女,议员由8万名基本民主执行者选举,任期5年。尽管这部宪法被认为具有对不信任民众和议会、过份强调总统独揽大权的特点,议会的法定地位很明确。后来要求议会行使权力,即实行议会民主制竟然成为阿尤布汗倒台的重要原因之一。1968年冬到1969年春,全国反阿尤布汗的政治动乱的两个目标,就是东巴自治和实行议会民主制。

1969325日,阿尤布汗迫于全国压力而辞职。在陆、海、空三军的支持下,陆军总司令叶海亚汗接任军法管制首席执行官,331日就任总统。叶海亚汗根据当时情况,明确表示要举行大选,还政于民。叶海亚汗于1970330日颁布立法体制令,承诺197010月举行有成人普选权的全国选举,国家实行议会(一院制)民主制,国民议会将有313个代表席位,根据人口分配给联邦各组成部分,国民议会要在120天内制定出一部新宪法。1970127日大选举行,它是巴独立以来的第一次以成人公民权为基础的直接选举,包括妇女在内的全国公民都广泛地参加了投票选举,有许多地区的投票率高达90%1971213日叶海亚汗宣布国民议会将于33日在达卡召开。因东、西巴之间矛盾尖锐,国民议会的召开被延搁。1972110日东巴成立了孟加拉国,激起巴基斯坦各阶层人民的不满,反军人政权的示威与暴乱迅速蔓延,19711230日,叶海亚汗不得不宣布辞职,把政权交给了人民党主席佐勒菲卡尔阿里布托。

布托出任总统后进行了政治改革,恢复议会民主制,制定宪法,建立文官政府,削弱军队对政治决策的影响。其中最大的成就是颁布与实施1973年宪法,规定了西方式的议会制度。1973年宪法规定议会是国家最高立法和权力机构。巴基斯坦实行两院制议会:国民议会称下议院,设200个席位,按人口比例分配给各省,由成人自由选举产生,上议院又称参议院,共63个席位,各省议会平均选举14名议员,国民议会中联邦行政部族地区选举的议员选举5名,总统在联邦首都地区指定两名。联邦最高行政机构是以总理为首的内阁,总理由国民议会多数票选举产生并由总统批准,总理有权任命内阁各部部长及国务部长,总理及内阁对国民议会负责。总统是国家元首,是国家荣誉最高的职务,代表巴基斯坦伊斯兰共和国团结统一。宪法颁布后,布托担任总理职务,直到1977年初。

第二次,从19777月齐亚•哈克均实行军法管制至1999年10月民选政府再次被解散,22年中军人政权与民选政府各执政11年,内阁制政府对巴基斯坦议会制度巩固的最大成就是取消总统解散议会权力,恢复议会主权地位。

布托执政期间大权独揽,引起反对党的强烈不满。19773月全国大选,人民党大获全胜,反对党谴责大选存在舞弊现象,联合拒绝接受大选结果,巴政局又一次陷入混乱。197775日,陆军总参谋长齐亚哈克将军以制止内乱为由,推翻了民选的布托政府,自任军法管制首席执政官,在全国实行军法管制。齐亚•哈克的统治以1985年大选为标志,分为前后两个阶段。前一阶段,哈克以加强军法管制为主,后一阶段,从军法管制向民选政府过渡。197944日布托被处死。197910月,哈克宣布取缔所有政党和集会;禁止工厂关门、工人罢工;加强新闻检查。1981年颁布临时宪法令,扩大总统权力,强调军队在巴国家和政治中的作用,强调伊斯兰教的作用,忽视议会的作用,在联邦中央和省分别成立伊斯兰咨询委员会行使议会的职责。但到19852月齐亚哈克又不得不举行联邦国民议会的选举。这是巴基斯坦建国以来的第三次大选,选举产生209名国民议会议员,其中有1/3的新当选议员是初露头角的年轻人。大选后,齐亚哈克继续就任总统,提名穆罕默德居内久为政府总理,该提名被议会一致通过。民选政府以和平方式建立,这在巴基斯坦建国后的政治发展史上属破天荒,这是巴基斯坦政治生活民主化进程中迈出的重大一步。为了取消军法管制,最终完成从军法管制向文官政府过渡,1985310日,哈克总统修改和恢复了1973年宪法,并在1031日在参议院最后通过了这一法案。19851230日,哈克总统在两院联席会议上宣布,在全国范围内取消军法管制。当天,居内久总理宣布恢复公民基本权利。居内久总理对哈克总统取消军管,给予了高度评价。他赞誉哈克总统是巴基斯坦历史上把政权和平移交给议会的第一个总统;议会开始拥有最高权力,巴基斯坦开始了民主治理。其实,居内久的赞誉过度,哈克的宪法第8修正案,赋予总统解散议会和解除总理职务的权力,使总统凌驾于民选立法机构之上,不仅强化了总统的权力,弱化了议会的地位,篡改了宪法的议会制特性,而且成为影响巴基斯坦政局稳定的重要因素。居内久政府首当其冲成为了宪法第8修正案的牺牲品。不久,总统与总理便发生了分歧。居内久主张实行西方议会民主制,而哈克则认为议会民主制不符合巴基斯坦的国情。居内久的施政纲领使哈克感到不安,于是在1988529日趁居内久出国访问之机,宣布解散内阁,解除总理职务,11月举行全国大选。可是未等及11月,1988817日,齐亚哈克总统遇难。

哈克总统的去世,为巴基斯坦带来了一个以选举和民选政权为特征的恢复民主的新时期。11月大选如期举行,贝娜齐尔布托领导的人民党击败了以居内久为首的九党伊斯兰民主联盟,取得组阁资格。1988121日,总统古拉姆伊沙克汗任命贝布托为巴基斯坦总理,组织新内阁。贝布托就任后,基本继承了佐布托的政治主张,恢复民主制度,但是她采取了比较谨慎的态度,因为哈克时期,宪法赋予了总统很大的权力,她在处理许多问题时还需要得到总统的支持。19908月,在贝布托政府任期接近两年时,总统古拉姆伊沙克汗指责其政府腐败无能,解散政府和国民议会,成立临时看守政府,准备提前大选。

199010月大选,伊斯兰民主联盟获胜,米安纳瓦兹谢里夫出任总理。谢里夫政府走的也是议会制道路。但是,他在19915月促成国民议会和参议院通过伊斯兰法案,宣布伊斯兰法为国家最高法律,给议会民主制涂上了浓厚的宗教色彩。1993年,谢里夫想通过修宪缩小总统权力,扩大总理权力。为此,他公开指责总统破坏议会制度,结果导致总统和他两人于1993718日同时辞职

199310月巴基斯坦再度举行全国大选。贝布托领导的人民党获得议会86席,谢里夫领导的穆斯林联盟获72席,都没有达到组阁需要的半数席位。但是,人民党得到议会其他小党和无党派人士的支持,取得了组阁的资格。199611月贝布托第二次执政任期未满,又因党内裙带关系、营私舞弊及其丈夫贪污等被总统法鲁克莱加里解职。19972月大选,穆斯林联盟获得压倒性多数票,谢里夫再次上台。这一次,他吸取上次执政的教训,利用穆斯林联盟在国民议会中占绝对多数的优势修改宪法,通过宪法第13修正案,取消了总统解散内阁和议会的权力。

第三次,从199910月穆沙拉夫将军实行军管至现在的人民党执政,这次巴基斯坦议会民主制战胜军法统治的交替,使巴议会制度开始进入有序运行时期。

谢里夫把自己凌驾于军队之上,,大搞议会内的独裁最终惹恼了军队,19991012日被陆军总参谋长穆沙拉夫领导的军队推翻。穆沙拉夫颁布临时宪法1号令,宣布暂停实施宪法,在全国实施军管,成立国家安全委员会,自任首席执行官。2001620日,穆沙拉夫宣誓就任巴基斯坦总统。2002430日,全民公决支持穆沙拉夫在10月大选后继续担任总统。大选在200211月穆沙拉夫在大选后再度就任总统,任期五年。为了加强总统权力,削弱议会的权力,2003年巴基斯坦国民议会通过了宪法第17修正案,规定总统经最高法院批准后有权解散议会,与总理协商后有权任免三军领导人。此后,在国内外多重矛盾的冲击下,穆沙拉夫面临的还政于民的压力越拉越大。随着2008218日大选人民党和穆斯林联盟(谢里夫派)的获胜,原执政党穆斯林联盟(领袖派)的失利,巴基斯坦组成了以人民党为首的四党联合政府。2008818日,穆沙拉夫辞去总统职务。巴基斯坦军人政权又一次向民选政府过渡,巴基斯坦政治发展又进入了一个新的阶段。

穆沙拉夫下台后,针对前总统颁布的宪法第17修正案,新一届政府着手修宪,经过各党派长期磋商,国民议会和参议院终于顺利通过宪法第18修正案。该修正案对现行宪法进行了95次修改,包括限制总统权力、扩大议会和总理权力、平衡中央与地方权力和涉及司法、选举等宪政机构以及防范军人政变等重要改革举措,将总统制改为议会总理制,恢复1973年宪法的民主精神。宪法第18修正案对于巴基斯坦复归议会民主制具有重要历史意义。首先,废除了总统特权,将总统改为象征性的国家元首,总统不再具有广泛的权力。总统无权解散议会、撤换总理、任命最高法院大法官及选举委员会主席以及随时召开紧急会议和举行全民公决;总统在总理建议下,任命三军领导人、省长等重要官员;总统不能因为某个省动乱而宣布整个国家进入紧急状态;总统批准议会提案的时间受到限制;当议会解散时,总统须就过渡政府的任命与离任总理和反对党领导人协商等。其次,加强议会和总理的权力,议会发挥更大作用,总理掌控国家实权。通过建立朝野政党议会协商机制,建立议会特别委员会等方式,强化议会对重大事务的介入和控制,巩固议会权威。总理成为国家行政核心。修正案还规定未经议会信任投票不得解散政府。

三、巴基斯坦议会民主制道路曲折的原因

1、巴基斯坦的穆斯林民族立国理论基石

巴基斯坦立国基础是“两个民族理论”,即印度教徒与穆斯林是两个民族,穆斯林应该建立自己的国家。历史上穆斯林与印度教之间征服与反征服的战乱矛盾以及英国的殖民分化政策,使南亚穆斯林渴望建立自己的国家。但是1947年人为的割裂分治又使背井离乡的穆斯林难以找到归属感。因而巴基斯坦议会民主制建立的基石有别于它模仿的对象——最早建立议会民主制的英美国家。

英国素有“议会之母”之称,13世纪在贵族与王权的斗争中产生了议会,此后议会即成为英国贵族和资产阶级反对专制王权的阵地。16世纪英国近代民族国家形成。17世纪英国资产阶级革命推翻了封建王朝,议会制的政体确立,议会成为国家的最高权力机关和最高立法机关,英王成为虚位元首。与此同时,代议制理论在英国逐渐成熟,为议会民主制的发展和向外辐射提供了理论基础。17世纪英国资产阶级思想家约翰洛克提出了议会主权理论,强调议会在国家政权中的中心地位。19世纪英国资产阶级政治思想家约翰密尔提出代议制政府理论,完善了洛克的议会主权论。在《代议制政府》这部著作中,密尔论证了有关代议制政府的一般原则及政府职能、组织等问题,认为代议制是民主制实行需要的一个中介性原则,“一个完善政府的理想类型一定是代议制政府”。美国独立前身是英属殖民地,独立之前,十三个殖民地大多有议会机构。随着殖民地与宗主国之间矛盾的尖锐,美利坚民族形成。最后北美殖民地通过独立战争推翻了英国殖民统治。美国摆脱英国的殖民统治,但并未完全抛弃英国的议会民主制度,经过变革,美国建立了适合自身的议会总统制共和体制。巴基斯坦与英美比较,没有议会传统,没有经过民主思想的启蒙,巴基斯坦建国不是反封建的资产阶级革命的必然产物,而作为立国基石的穆斯林又未能团结一致认同国家,他们对伊斯兰的信仰代替了对国家的忠诚。议会民主制只是精英的选择,在巴基斯坦缺乏政治基础。

2、巴基斯坦内外矛盾错综复杂

巴基斯坦自建国以来,内外矛盾复杂交错十分特殊。巴国内矛盾至少有这样四对:宗教与世俗政体之争;不同宗教之间以及同一宗教内部的不同派别之争;中央与地方及地区与地区之间利益之争;传统与现代的矛盾。巴外部的最棘手问题有与印度关系和美国关系的妥善处理。巴基斯坦的内外矛盾往往相互交织,造成政局不稳,议会制政体运行不稳甚或中断。与此同时,历届政府也为这些矛盾的解决耗费了精力而无暇再顾及制度建设。

巴国内主要矛盾之一是伊斯兰宗教与世俗政体之争。巴基斯坦独立之初,政治家们曾为实行宗教还是世俗政体争论不休,使得当时的领导人举棋不定。真纳在一次讲话中说道:“认为巴基斯坦是一个宗教国家,这是一句完全错误的话。”他的很多讲话给人的印象是,他倾向于推行议会民主制,但他后来又强调建国的意义在“保卫伊斯兰教教义”。他的思想摇摆不定直接影响了独立之初的制宪进程。1956年宪法明确规定巴基斯坦为伊斯兰共和国,规定国家的总统必须由穆斯林担任。阿尤布汗当政时,曾试图将这个国家带向世俗,并在1962年颁布的宪法中,将国名改成巴基斯坦共和国。但是宪法一颁布就遭到穆斯林保守派的坚决反对。政府不得不在19633月对宪法进行修正,改国名为巴基斯坦伊斯兰共和国,并重申今后立法不得与《古兰经》和伊斯兰教教义相悖。1973年布托为了取得保守势力的支持,把伊斯兰教定为巴基斯坦国教。其后巴基斯坦的立法、司法和政府机构建立都以伊斯兰教为基础。巴基斯坦选择了议会制的政体,同时又肯定了伊斯兰教在国家政治生活中的重要地位。结果宗教左右政治,政治影响宗教,致使议会民主制无法正常运行

巴内部主要矛盾之二是穆斯林内部派别纷争。虽然巴建国后存在不同的宗教信仰,如印度教、锡克教、基督教、琐罗亚斯德教等,但伊斯兰教是巴基斯坦国教,穆斯林占到巴基斯坦总人口的97%,穆斯林内部的派系纷争对巴议会民主制的发展具有直接的重大影响。建国初期导致第一部宪法几年难产的重要原因之一,就是真纳和里阿夸特去世失去公认的领导人后,穆斯林内部正统派反对伊斯兰少数派阿赫默迪亚的斗争,阿赫默迪亚教派组织严密,成员多受过高等教育,接受西方思想,在巴政府中占有高位,比如当时的巴外交部长穆罕默德扎佛鲁拉赫汗就是这个教派的成员。正统派指责该教派为异端教徒,要求政府宣布其为少数派,解除其成员的重要公职。他们举行集会、游行示威,甚至直接使用暴力、抢劫等行动。正统派动乱产生的最直接的反响是总督古拉姆穆罕默德于19544月解除克瓦贾纳泽姆丁的总理职务10月解散了议会,使巴基斯坦面临独立以来的第一次严重的政治危机。20世纪90年代先后掌权的谢里夫和穆沙拉夫属于穆斯林联盟的谢里夫派和领袖派两个不同不同派别,他们进行过你死我活的政治斗争。

巴内部矛盾之三是联邦中央与地方及不同地区之间在权力享有和资源分配方面的争夺,其突出表现是中央与东巴、东巴与西巴之间的尖锐斗争。根据1956年宪法巴建立了联邦中央政府,巴基斯坦被分为东巴基斯坦和西巴基斯坦两个部分。东巴基斯坦在全国人口中占有55%的比例,却享受不到相应的权利,国家权力基本由西巴人掌控。东巴在议会中的席位不足一半,197012月大选东巴获得国民议会半数以上席位,但不能组阁。这一事件直接导致了巴基斯坦的分裂,巴基斯坦永远失去了东巴,世界上增加了一个孟加拉新国家。现在巴境内的俾路支省要求自治也是一个不能等闲视之的问题。

内部矛盾之四是巴基斯坦传统社会环境与现代西方议会民主制度的不相适应。巴基斯坦自1947年立国以来,议会民主制嫁接于传统社会结构之上,自然发育不良。巴社会结构主要由封建地主阶层和以农民为主的草根阶层两大要素组成。由于历史和经济原因,巴国家政权一向被封建地主垄断,由此导致民选政府的脆弱,军人统治的长期化。很明显,议会民主制所需的资本主义经济基础和资产阶级领导及人民大众的民主意识在巴基斯坦有待培育。

最后是巴基斯坦外部环境的不利因素。与印度的克什米尔战争,冷战时期作为美国对抗苏联的前卫,新世纪与美国结盟反恐等外交战略行动,强化了巴基斯坦军队的力量和作用,是军队在巴政治生活中经常起主导作用的根源。

3、与议会制度紧密相连的选举制度和政党制度不完善

议会制度、选举制度和政党制度是西方民主制度的三大支柱,英美国家在议会制度发展过程中,选举制度随之改革,政党制度逐渐成熟,巴基斯坦的议会制度缺乏选举制度与政党制度的相伴发展。巴基斯坦选举制度的存在问题主要在于尚未完全制度化和流于形式。军人上台之初抛开民选,之后为了执政的合法化和排除政敌实行选举,但选举并不反映真实的民意。民选政府存在同样的情况,选举经济和政治精英控制。正如作家阿赫迈德拉希德所言:“在某些选区,如果封建地主让自己的狗当候选人,这条狗肯定会以99%的选票高票当选。” 政党制度在巴基斯坦不成熟不仅表现在军法统治时期禁止政党活动,主要在于巴尚未形成西方的一党制、两党制或多党制的政党制度类型,因而给政府组阁和政府稳定带来隐患。

          四、结论

巴基斯坦建国60余年来议会民主制度建立与发展的历程艰难而曲折,四次军人政权在巴执政33年,属于民选政府治理的时间从1956年开始至2011年仅为23年。虽然议会民主制时常被军法管制所取代,陷入反复的怪圈,但这种状况应属事物发展的常规。任何新制度的建立或新生事物都经历过动荡反复。西方议会民主制的原生国家也不是一蹴而就,议会民主制度不是一次性建立与完善的,也曾经历反复与改革。就巴议会民主制发展至今的轨迹而言,其趋势是朝向议会内阁制。当然,这个过程可能充满变数,也许周期很长,也许巴基斯坦将与它模仿的英国的议会制度不完全相同,形成具有巴基斯坦特色的议会民主制度。